La normalisation des relations entre l’Union européenne et Cuba, enfin !

Le 11 décembre 2016, a été abrogée la « Position commune » de l’Union européenne (UE) à l’égard de Cuba. Vingt ans d’un traitement d’exception au sein de la politique étrangère de l’Union européenne, enfin officiellement reconnu et abandonné par les 28 Etats membres. Il était grand temps.

Une position commune sur Cuba ?

Les « Positions communes » constituent un acte législatif communautaire prévu par les traités constitutifs de l’UE, afin de garantir une approche commune aux Etats membres sur une thématique ou une zone géographique définie. En soi, rien d’exceptionnel. Sauf lorsqu’il s’est agi de Cuba. La Position commune sur Cuba avait été adoptée le 2 décembre 1996, à l’initiative de l’Espagne alors dirigée par José Maria Aznar. Elle a régi, durant toutes ces années, les relations entre Cuba et l’Union européenne, mais également celles des Etats membres de l’UE avec Cuba, puisqu’il s’agit d’une législation contraignante. Elle a imposé, durant deux décennies, un traitement totalement unique à Cuba dans le cadre de la politique extérieure de l’UE, dans la mesure où les conditions appliquées à Cuba ne l’étaient à aucun autre pays au monde. En effet, la Position commune a conditionné toutes les relations entre les deux entités à un changement de régime politique à Cuba pour y instituer une démocratie pluraliste et à une évolution en matière de respect des droits de l’Homme par l’Île caribéenne. Cuba était de ce fait soumis à une situation de blocage, et par conséquent le seul pays d’Amérique latine et des Caraïbes (et ACP) à n’avoir aucun accord d’aucun type (coopération, commercial, partenariat… bilatéral ou dans un cadre régional) avec l’Union européenne.

La Position commune avait été adoptée en 1996, soit deux ans après le durcissement de la législation des Etats-Unis à l’égard de Cuba, avec la Loi Helms-Burton de 1994 et ses dispositions extraterritoriales. Il s’agissait donc, pour l’UE, de venir renforcer les choix politiques des Etats-Unis, dans une démarche d’allégeance évidente. Le fait qu’elle ait alors été portée par José Marie Aznar n’est en rien un hasard. Au-delà des relations passionnelles de l’Espagne vis-à-vis de son ancienne colonie, des liens personnels étroits et de notoriété publique existaient depuis longtemps entre Aznar et la dissidence cubaine de Miami… Et le blocage institutionnel et politique s’est poursuivi et renforcé avec les élargissements successifs de l’UE, notamment en 2004 avec l’intégration d’anciens pays de l’URSS très rétifs aux régimes communistes encore existants. Les relations avec Cuba ont donc été en dents de scie, houleuses, compliquées, durant longtemps.

Un échec politique… et une évolution enfin engagée

Le temps a passé. Cette Position commune (à l’instar de la politique obsolète des Etats-Unis à l’égard de Cuba) n’a rien pu changer à Cuba depuis l’extérieur, n’a eu aucun effet et n’a en rien ébranlé les convictions et la détermination des Cubaines et des Cubains. Des changements progressifs sont notables à Cuba, initiés, décidés et portés par les Cubains eux-mêmes. Et le regard des uns et des autres sur ce pays en pleine évolution, sans néanmoins renoncer à ses fondamentaux, change lui aussi.

En 2014, l’administration Obama aux Etats-Unis reconnait l’échec de sa politique et franchit des étapes historiques et cruciales en direction de Cuba. Les perspectives changent, des actes concrets suivent (reprises de relations politiques, réinstallation des représentations diplomatiques, créations de dispositifs de dialogue et d’échanges réguliers, coopérations sectorielles, etc…). L’Union européenne devait sentir qu’elle ne pouvait être en reste. Par ailleurs les rapports de forces internes à l’UE ont également changé depuis quelques années. Entre autres nombreux facteurs, à la faveur de certains gouvernements (en Espagne, en France, en Italie, en Allemagne) qui outrepassaient la Position commune et avaient déjà renoué des liens bilatéraux forts avec Cuba (diplomatiques, culturels, commerciaux…). L’Union européenne renouait donc elle aussi de facto avec Cuba. La plus haute responsable de la politique extérieure de l’UE, Fédérica Mogherini, arrivée en poste depuis un peu plus de deux ans, semblait également disposée à concrétiser le changement européen à l’égard de Cuba.

Finalement, l’abrogation de la Position commune intervient en décembre 2016, quelques semaines après l’élection de Donald Trump aux Etats-Unis, avec tout ce que cette élection comporte de risques et d’inquiétude quant à l’avenir des relations avec Cuba. Elle intervient aussi quelques jours après le décès de Fidel Castro. Naturellement, la mort du grand dirigeant historique cubain a fait couler beaucoup d’encre et de salive, partout dans le monde, avec des tonalités aussi diverses et des avis aussi excessifs que l’excès de passion que Fidel a toujours provoqué. En revanche, l’abrogation de la Position commune est passée pour ainsi dire inaperçue, en dehors des cercles de spécialistes cubanistes. La concomitance des événements est pourtant là encore intéressante, et pas dans le sens que l’on croit.

Non, la position commune n’a pas été abrogée parce que Fidel Castro est décédé et que « maintenant tout est permis » !… Il y a plus de douze ans que Fidel Castro ne dirige plus Cuba et son décès n’a aucun lien de cause à effet avec l’évolution de la législation européenne vis-à-vis de Cuba. Ceci-dit, il est tout de même bien malheureux d’avoir lu et entendu tant de propos dépréciatifs voire insultants sur Fidel Castro et sur le pays qu’il a contribué à construire, et que pas un mot ou presque ne soit écrit sur l’évolution majeure de la législation européenne, qui par là même reconnait que Cuba n’a aucune raison de continuer à être objet d’un traitement spécifique. Pour ce faire, les 28 Etats membres devaient se prononcer à l’unanimité, et c’est chose faite. Cela n’a rien d’anodin pour une Union européenne bien souvent à la peine pour trouver des accords politiques sur tant de sujets…

La Position commune est également abrogée deux années après le rapprochement et la normalisation des relations Etats-Unis / Cuba. C’est sans doute une volonté affichée d’appui et de continuité qui explique les récentes avancées européennes. Il est clair que l’UE est toujours en réaction, positive ou négative, des évolutions américaines… On pourrait cependant penser que cette fois-ci l’UE adresse un message de fermeté à la future administration Trump, laquelle éveille des craintes vives et légitimes de recul après les avancées portées par Obama. L’UE peut influer considérablement, par sa détermination à indiquer qu’elle ne reculera pas quels que soient les choix des Etats-Unis dans le prochain mandat présidentiel aux Etats-Unis.

Et maintenant ?

L’abrogation de la position commune permet d’ouvrir la voie à la signature d’un premier accord de coopération UE / Cuba, signature à laquelle les responsables cubains et européens devraient procéder très prochainement pour une entrée en vigueur dès le début de l’année 2017. Les relations à partir de là pourront se nouer et se tisser sereinement, de manière constructive et mutuellement bénéfique. La page de la politique d’exception semble bel et bien tournée. Tant mieux, car elle n’était pas à l’honneur de l’Union européenne, tant elle est apparue durant deux décennies comme émanant d’une posture clairement idéologique, hypocrite dans ses fondements, et à géométrie variable. La normalisation aujourd’hui en cours va enfin permettre de réparer une injustice vis-à-vis de Cuba, mais également de rendre à la politique extérieure de l’UE une certaine crédibilité en lui redonnant logique et consistance. On n’en attendait pas moins.

Claire Chastain

21 décembre 2016

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